| 초록 |
교육비 적정성에 대한 논의는 최근의 이슈는 아니다. 하지만 최근 비교적 안정적으로 확보되어 온 초･중등교육재정 제도의 개선 요구가 거세지고 이를 조정하려는 움직임이 구체화되고 있다. 본 연구는 인구변화와 미래사회 변화 등에 대비한 미래교육체제로 전환을 위해 현재의 교육비 쓰임이 적정한 수준인지를 분석하고, 현재를 넘어 미래형 교육체제로 의 전환을 위해 필요한 교육비 투자 방향 설정 및 미래형 교육체제로 전환하기 위한 핵심 정책 과제에 대한 적정규모를 탐색해 보고자 하였다. □ 한국의 초･중등교육비와 성취수준 변화 추이 OECD 국제비교를 통해 본 한국의 초･중등교육단계 학생 1인당 공교육비 수준은 지난 20년간 꾸준히 증가하여 2019년 현재 OECD 국가 평균을 상회하고 있다. 그러나 투자의 내용적 측면에서는 교육 핵심서비스(교수비용 및 교육과 관련된 기타비용)에 대한 지출 비중이 상대적으로 낮고, 교육 부가서비스(급식, 통학, 기숙사 등과 관련된 비용)의 비중(한국 8.8%, OECD 국가 평균 5.6%, 2019년 기준)이 높으며, 경상비보다 자본지출 비중(한국 초등 20%, 중등 15% vs OECD 국가 평균 초등 9%, 중등 8%, 2019년 기준)이 OECD 국가 평균에 비해 월등히 높은 수준을 보이고 있다. 유･초･중등교육에 쓰이는 지방교육재정 시･도교육비특별회계 규모는 2021년 기준 세입 규모는 88조원으로 지난 10년간 연평균 5.3% 증가하였고 세출 규모는 83조 8천억원으로 연평균 5.8% 증가하였다. 세입 규모는 내국세에 연동된 지방교육재정교부금 비중이 절대적이며, 세출 측면에서는 인건비 비중이 55.2% 수준이다. 세입과 세출 규모가 증가할 때 시･도교육비특별회계에서 단위학교로 전출되는 비용은 20.0% 내외 수준이 지출되는 반면 자본 지출 비중과 지방채 상환지출 비중이 증가하였다. 이 같은 특징은 공립학교 학교회계 세입･세출 결산 규모 추이에서도 확인된다. 2012년부터 2020년 공립학교 학교회계 세입 결산 규모는 연평균 0.7%, 세출 결산 규모는 연평균 0.8% 증가하였다. 교육비특별회계 세입･세출 규모의 연평균 증가율에 비해 현저히 낮은 수준이다. 물론 인건비와 학교신설 등과 같은 대규모 시설사업의 지출은 단위학교수준에서 이루어지는 것이 아니고 시･도교육청 수준에서 이루어지고 있음을 고려할 때 상대적 차이는 불가피하지만 단위학교에서 집행할 수 있는 교육비 수준은 예상보다 크게 증가하지 못하였다는 것을 의미한다. 초･중등교육재정 규모는 지속해서 증가하여 왔지만 아이러니하게 학생의 학업성취수준은 오히려 낮아지고 있는 추세에 처해있다. OECD PISA 평가 결과에서 우리나라는 여전히 상위수준의 성취를 유지하고 있는 것으로 보여지지만 시계열적으로 성취수준이 다소 하락하고 있는 것으로 나타났고, 국가수준 학업성취도 평가 결과에서도 전수와 표집의 문제가 남아있기는 하지만 2017년 이후 보통학력 이상의 비율은 감소하고 기초학력 미달 비율은 증가하고 있다. □ 초･중등교육비 적정성 분석 교육재원의 적정수준을 결정하는 방법론은 다양하지만 본 연구에서는 학교수준의 표준화된 시험성적(학업성취도 결과) 데이터 접근의 한계로 투입지향의 대표적 모델이라 할 수 있는 전문가 판단 모형을 활용하여 초･중등교육비 적정성을 분석하였다. 대표적인 자원지향 모형에 해당하는 한국교육개발원의 2020년 표준교육비 연구를 토대로 분석한 표준교육비 확보율로 초･중등교육비의 적정성을 판단하였다. 표준교육비 확보율 분석은 크게 세입과 세출 차원에서 분석하였는데 세입 차원에서의 분석은 필수적 기준운영비에 해당하는 표준교육비를 어느 정도 확보･지원하는지에 초점을 두었고, 세출 차원에서는 단위학교의 세출 결산액 중 표준교육비성 경비에 해당하는 교육비를 기준으로 표준교육비 확보율을 분석하였다. 분석 결과, 초･중등 단위학교로 지원되는 교육비 수준이 표준교육비에 미달하고 있는 것으로 나타났다. 표준교육비의 성격과 유사한 학교기본운영비를 기준으로 표준교육비 확보율은 초등학교 44.0%, 중학교 42.6%, 일반고 42.3% 등으로 모든 학교급에서 표준교육비 확보율이 50%를 넘지 못했고, 목적사업비를 포함한 교육비특별회계 전입금을 포함할 경우 표준교육비 확보율은 초등학교 95.3%, 중학교 84.8%, 일반고 84.5%로 높아지지만 목적사업비의 경우 지정된 목적을 달성하는데 지원되는 경비라는 점에서 표준교육비와는 성격에서 차이가 있다. 학교수준에서 표준교육비성 경비를 어느 정도 지출하고 있는지 세출 측면에서 살펴본 확보율은 초등학교 59.2%, 중학교 55.4%, 일반고 59.9%로 표준교육비 대비 학교기본운영비 확보율보다는 높게 나타났다. □ 미래교육체제 전환에 대한 요구 분석 본 연구에서 미래형 교육체제 전환을 위한 초･중등교육 변화 방향 탐색 및 핵심 정책과제를 선정하고, 핵심 정책 과제 실현을 위한 재정투자 필요 항목들을 도출하고자 하였다. 이를 위해 3차에 걸친 델파이 조사를 실시하였다. 1차, 2차 델파이 조사를 통해 미래형 교육체제 전환을 위해 핵심 정책 과제로 선정된 과제는 27개로 디지털교육 분야 7개, 역량중심교육 분야 2개, 유아교육 분야 6개, 교육복지-교육의 국가책임제 분야 5개, 교육복지-돌봄 분야 3개, 교육복지-격차해소 분야 4개이다. 최종 선정된 핵심 정책 과제를 살펴보면, 디지털교육 분야에서는 디지털 인프라 및 교육 콘텐츠와 자료 개발, 매체 활용 및 교사 교육, 디지털 격차 완화와 교육과정 구축 등 다양한 과제가 채택되었다. 역량중심교육 분야에서는 역량중심교육과정 구축과 교사전문성 강화에 대한 과제가 선정되었다. 유아교육 분야의 경우 유보통합 및 유아교육에 대한 재정투자 확대와 격차해소, 규모 적정화 등의 과제가 포함되었다. 교육복지 분야의 경우 국가책임제 관련 정책 과제로 안전망 확대 및 맞춤형 지원 강화 등이 채택되었으며, 돌봄 관련 정책 과제에는 지역사회와 연계한 돌봄 기관의 다양화, 소외계층에 대한 국가책임제 등이 선정되었다. 마지막으로 격차해소 관련 학력진단을 통한 개인별 맞춤형 학습지원 및 관리와 기초학력보장을 위한 학습지원 체제 구축, 소외계층에 대한 맞춤형 학습･심리 지원강화 과제들을 확인할 수 있었다. 3차 델파이 조사에서는 2차 델파이 조사 결과 선정된 핵심 정책 과제 추진을 위한 재정투자 항목을 도출하고자 하였다. 3차 델파이 조사 결과의 주요 내용을 살펴보면, 디지털교육 분야에서는 시설･환경 및 인프라 구축과 관련한 내용이 많은 것으로 나타났으며, 역량 중심교육 분야에서는 역량중심 교육과정 개발 등에 대한 필요성이 핵심적인 것으로 파악되었다. 유아교육 분야의 경우 유아교육 단계 표준교육비 기반 격차 해소 등을 위해 적정운영 지원이 중요한 것으로 이해할 수 있었으며, 교육복지 분야에서는 기초학력이나 심리정서 관련한 인적 측면에서의 지원 필요 내용들이었다. 이를 토대로 각 분야별 미래형 교육체제 전환을 위한 소요 교육비를 탐색해보았다. 그러나 여러 한계를 고려하여 본 연구에서는 미래형 교육체제 전환에 소요되는 교육비의 총량을 추계하지는 않고 델파이 조사 결과를 통해 정리된 미래형 교육체제 전환을 위해 분야별 재정투자 방향과 요구를 바탕으로 기존의 교육환경, 여건, 질을 넘어서 미래교육체제로 한단계 도약하기 위해 기본 전제가 되는 과제를 중심으로 적정규모의 교육비 수준을 탐색하였다. 우선 역량중심교육 분야의 경우 교육과정의 개발 등에 대한 필요성이 강조되었고 이는 국가수준에서의 정책적 접근이 더 필요한 부분이라 판단하여 적정교육비 예측에서는 제외하였다. 디지털 분야에서는 디지털 학습 환경 구축이 전제되어야 하며 이를 위해서는 학생들의 접근성이 중요하다고 판단하여 디바이스 지원 및 통신서비스 이용료에 대한 소요를 산출해보았다. 산출 결과 디바이스 비용(지원 및 교체 포함)과 인터넷서비스 이용료가 연평균 약 2.3조원에서 2.7조원이 소요될 것으로 추산되었다. 교육복지 분야 국가책임제 실현을 위한 적정교육비 소요 예측을 위해 여러 요구가 있었으나 델파이 조사 결과를 참고로 연구진이 판단한 교육비 소요 판단을 한 것은 교육격차 해소 지원을 위한 기초학습지원 전문인력에 대한 인적지원 비용이다. 학교별 규모를 반영하여 기초학습지원 전문인력을 1~3명 배치한다고 가정했을 때, 매년 3천억원 내외의 인건비 소요가 예상된다. 유아교육 분야 |
